Inmediatamente después de asumir su segundo mandato la presidenta Cristina Kirchner tomo una serie de medidas relevantes en materia económico-financiera vinculadas, directa o indirectamente, al problema de la Deuda Pública.
Este tipo de medidas puede interpretarse como respuesta a un nuevo estado de emergencia o desequilibrio por Crisis de Deuda que amenaza hoy las Cuentas del Estado y que ha requerido, en consecuencia, acciones concretas por parte del
Gobierno.(para leer el artículo completo, cliquear en el título)
Es entendible, con fundamento, que bajo el rotulo de “sintonia fina” utilizado
para justificar la adopción de este tipo de medidas nos encontraríamos en
realidad frente a un Ajuste Fiscal encubierto.
QUE ES UN AJUSTE FISCAL?
En su formulación mas simple Ajuste es el conjunto de medidas que se toma para
mejorar la ecuación Ingresos-Gastos, es decir, el resultado económico-financiero
de una entidad de referencia: en este caso, el Estado, aunque la regla es
igualmente valida a nivel hogareño o empresarial.
El análisis del desagregado de rubros presupuestarios es un componente
indispensable para la detección de los ítems mas relevantes que explican esos
desequilibrios de cuentas y consecuentemente, las áreas donde habría que tomar
acciones correctivas.
Un Ajuste Fiscal . el que, por definición, atañe a las Finanzas Publicas . como
todo ajuste no es bueno o malo en si mismo: simplemente demuestra que se lo
considera “necesario” por algún motivo y que se lo dispone para cubrir una
“finalidad” determinada.
Estos dos conceptos metodológicos son tan obvios como necesarios porque el
primero indica la gravedad de la causa que lo motiva y el segundo el ámbito del
cual se espera salgan los recursos para cubrir ese desajuste.
No siempre las medidas de ajuste que se adoptan para tratar de equilibrar las
cuentas fiscales corresponden a los mismos rubros que las generan: por el
contrario, es frecuente que otros rubros se ajusten para poder cubrir el
desequilibrio que producen los primeros.
Y esto nunca estuvo tan claro como en el caso de los Servicios de la Deuda
Publica.
En la Argentina y en el Mundo, la regla que rige es que los diversos rubros que
componen el Presupuesto Operativo del Estado deben ajustarse en función de las
necesidades de pago de la Deuda, que aparece así como condicionante total de las
Finanzas Publicas y la Política Económica del Estado.
Para ello, los instrumentos mas comunes de la “receta clásica” de Ajuste. con o
sin Fondo Monetario Internacional (FMI)- son, para citar los mas relevantes (1):
- Por un lado, el aumento de los Recursos a través de la Presión Tributaria
(PT), el uso de Ingresos Extra-Ordinarios y/o el incremento de
Precios/Tarifas de los Servicios Públicos (SP).(2)
- Por otro lado, la disminución o restricción del Gasto Publico por medio de
la reducción directa de gastos generales, el retraso de los Salarios y
Jubilaciones en términos reales y el recorte de Subsidios (que
generalmente afectan también el Gasto Social).
Esto, en lo tocante a las partidas presupuestarias del Estado, que tiene además
su correlato de importancia clave en el manejo de las variables financieras de
base: monetaria, cambiaria y bancaria o financiera propiamente dicha.
Dentro de este esquema, los desequilibrios estructurales del Presupuesto
motivados por el problema de la Deuda Publica son tradicionalmente cubiertos con
medidas de ajuste aplicadas en otros ámbitos de la Administración Publica y
acompañadas con el reacomodamiento de las variables macro-financieras citadas.
La Deuda deviene así el factor determinante de los desequilibrios fiscales y su
cobertura el objeto de los Planes de Ajuste.
DEUDA PUBLICA Y EMERGENCIA FISCAL.
En línea con lo dicho, el propósito de este trabajo es identificar si el
gobierno Kirchner esta llevando a cabo un programa de ajuste . ortodoxo o
heterodoxo . y si el motivo de dicho ajuste esta efectivamente provocado por el
problema de la Deuda Publica.
Este análisis es necesario para poder determinar el peso real que tiene hoy en
las cuentas fiscales el problema de la Deuda Argentina.
En su planteo genérico el denominado Modelo K se enuncia bajo el eslogan de
“Crecimiento con Inclusión Social” pero en el plano operativo la clave láctica
ha sido la existencia de “superávit gemelos” fiscal y externo, donde no es
claro poder determinar que es mérito de la Política Económica oficial y que
producto de circunstancias de bonanza derivadas mayormente de la coyuntura
internacional.
Pero independientemente de entrar en una discusión a este respecto, lo cierto es
que actualmente este esquema, que vino funcionando hasta el presente, esta hoy
fuertemente comprometido:
a) La Administración Kirchner tiene Déficit Fiscal. En 2011 el Superávit
Fiscal Primario fue de unos 5.000 M$2 pero el Resultado Financiero . es
decir, después de computar el pago de Intereses de la Deuda Publica - fue
negativo en 30.700 M$, que tal fue el déficit fiscal real de la
Administracion Publica Nacional.
b) El superavit de Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos viene disminuyendo
sensiblemente. En 2010 fue de 2.900 MD pero a fin del Tercer Trimestre de
2011 . ultima informacion oficial disponible (INDEC) . el acumulado era de
560 MD.
Dentro de este delicado cuadro de la Balanza de Pagos los rubros que mas pesan
son: el descenso del saldo de la Balanza Comercial (Exportaciones menos
Importaciones) . 14.300 MD en 2010 y 10.600 MD acumulados al 30.9.11 - los
egresos de divisas por pago de Intereses y giro de Utilidades/Dividendos en la
Cuenta Corriente . 9.900 MD en 2010 y 8.000 MD acumulados al 30.9.11 . y el
saldo de la Cuenta Capital/Financiera . 2.300 MD positivo en 2010 y 3.500 MD
negativo acumulado al 30.9.11 . lo que determino Variaciones de Reservas
Internacionales con caida de 4.200 MD en 2010 y 4.100 MD acumulados al 30.9.11.3 (3)
Segun los datos del Presupuesto 2012, aprobado por el Congreso, este ano el
Gobierno deberia afrontar erogaciones totales por 681.500 M$: 505.100 M$ por
Gastos Totales (441.300 de Gastos Corrientes y 63.800 de Gastos de Capital) y
176.400 M$ por vencimientos de Capital de la Deuda Publica.
Como los Ingresos Totales previstos son de 506.600 M$, la diferencia -
correspondiente integramente a los vencimientos de Capital - se cubre renovando
la totalidad de la Deuda Publica y tomando ademas Nueva Deuda.4
Este ano, exactamente, estan previstos vencimientos de Deuda por Capital por los
176.400 M$ citados (equivalentes a unos 40.100 MD) y refinanciacion/toma de
Deuda Nueva por 228.000 M$ (51.800 MD), esto es, un aumento de Deuda por 51.600
M$ (11.700 MD).
En consecuencia, no es cierto que la Argentina se este des-endeudando: de hecho,
la Deuda Publica aumenta hoy a un ritmo de mas de 10.000 MD por ano.5
El Stock de Deuda Publica declarado por el Ministerio de Economia . ultima
informacion disponible al 30.9.11 . es de 186.500 MD: 175.300 de Deuda
Performing o en cumplimiento de los servicios y 11.200 MD de Tenedores de Bonos
que no entraron en el Megacanje Kirchner-Lavagna de 2005 (los Holdouts).
Este cuadro de situacion del endeudamiento actual del Estado y el agravamiento
de sus perfiles de vencimiento . por Capital e Intereses . explicaria el nudo
del problema que la Administracion Kirchner intenta paliar con las recientes
medidas financieras hasta cumplir con el objetivo de su Hoja de Ruta, que es
volver al Mercado Internacional de Capitales para tomar nuevas deudas.
LAS MEDIDAS DE AJUSTE FISCAL.
Desde el punto de vista de la problematica de la Deuda Publica el gobierno
Kirchner ha venido tomando toda una serie de medidas de importancia que se
acentuaron ahora con la continuidad del mandato de la presidenta Cristina
Fernandez.
Esta bateria de medidas . mantenidas o instauradas - puede resumirse en las
siguientes:
A) Por un lado, mejoras en los INGRESOS FISCALES por:
1. Mantenimiento de una elevada Presion Tributaria en funcion del Sistema
Impositivo existente, donde pesan gravamenes muy cuestionables por la
naturaleza de los impuestos y/o por el nivel de sus alicuotas (caso de las
Retenciones y del Impuesto al Cheque).
2. Efecto inflacionario positivo para las arcas del Estado por su relacion
directa con determinados tributos (caso del IVA, del Minimo no Imponible
del Impuesto a las Ganancias y/o de la prohibicion de Ajuste por Inflacion
en los Balances de las Empresas).
3. Disponibilidad de Recursos Extra-Ordinarios provenientes del giro de
Utilidades de Entidades Publicas . fundamentalmente ANSES y Banco Central
(BCRA) . que obtienen a su vez altos beneficios derivados de ganancias
contables (Resultados por Tenencia) y/o fuertes proporciones de Activos
Financieros constituidos por Titulos Publicos en cartera a Valor Nominal
que son de muy discutible cumplimiento (Deuda Intra-Estado).
Al punto 2 . Inflacion . debe anadirse la relevante diferencia entre la
informacion oficial del INDEC (9.5 % IPC 2011) y el Indice Congreso (4) (una
combinacion entre Provincias y Consultoras Privadas, que da un 23 % anual), lo
que hace que el Fisco se beneficie con una recaudacion que se incrementa no solo
por mayor actividad economica sino tambien por efecto del aumento generalizado
real de precios sobre la totalidad de bienes y servicios de la Economia.
Ademas, dado el menor desfasaje entre devengamiento y percepcion de Impuestos,
el efecto Olivera-Tanzi tendria hoy mucho menor impacto en las Finanzas Publicas
que otrora.
B) Por otro lado, disminucion del GASTO PUBLICO por:
1. Reducciones de Subsidios, que derivan en aumentos de Precios y Tarifas de
Servicios Publicos, que son asi trasladados a los usuarios.
2. Retraso en la actualizacion de haberes jubilatorios y presiones para
aumentos salariales por debajo de la Inflacion Real. Con el mecanismo
operante de dilacion de tramite y pago de los juicios por ajuste de
haberes contra la ANSES.
3. Medidas discrecionales sobre el Gasto Publico en general adoptables por el
Poder Ejecutivo en virtud de las Facultades Delegadas y Superpoderes.
Este conjunto de medidas . que no es taxativo porque dista de ser un inventario
completo de las acciones que hoy en dia se estan desarrollando . toca a las
decisiones en materia presupuestaria.
Ninguna de estas medidas de austeridad afecta el monto de los pagos de la Deuda
Publica ni las proyecciones de Endeudamiento del Estado sino, por el contrario,
se adoptan para posibilitar el cumplimiento estricto de los servicios de dicha
Deuda presupuestados, por Intereses y por parte del Capital.
La finalidad de tales medidas . como es regla desde hace tiempo en todo Plan de
Ajuste Fiscal - es la mejora del Superavit Fiscal Primario para que el gobierno
de turno disponga de mas recursos para poder abonar los servicios financieros
del Sistema de la Deuda Publica.
La Deuda es asi la razon de ser del Ajuste.
Pero hay tambien otro tipo de medidas . tanto o mas importantes que las citadas
. que el Gobierno Kirchner esta tomando en materia financiera fiscal y que se
vinculan directamente con el grave problema de la Deuda Publica a traves del
frente monetario, cambiario y bancario.
Y para entender este problema . al que ya nos hemos referido en otros trabajos .
hay que comprender el sentido de varias acciones clave en esta materia y el
delicado rol del BCRA, que ha devenido probablemente el Talon de Aquiles del
llamado Modelo K.
Una serie de hechos recientes permiten inferir claramente la gravedad que
reviste esta cuestion para la Administracion Kirchner:
a) Desde Octubre pasado el Gobierno instauro un virtual gcorralito cambiarioh
destinado a frenar la salida de divisas porque el BCRA no tiene las
Reservas Internacionales suficientes para atender una Corrida hacia el
Dolar.
b) Las Reservas (46.900 MD al 23.2.12) son inferiores al respaldo de la Base
Monetaria (BM, equivalente a unos 47.400 MD).
5
c) A ello debe agregarse que . aparte del problema de la cobertura de la BM -
el BCRA tiene una elevada Deuda Cuasi-Fiscal: 110.400 M$ (25.400 MD) por
Lebac/Nobac, que se utilizan para esterilizar dinero; dinero este que se
emite para comprar las divisas que incrementan las Reservas, de modo que
en la practica esas reservas se compran con Deuda.
d) El BCRA paga por estos titulos propios . que son de corto o muy mediano
plazo . tasas de interes implicitas del orden del 14 % anual, lo que
determina no solo un alto costo financiero para la compra de reservas
oficiales sino, a la vez, la determinacion de un gpisoh elevado para todas
las tasas del Mercado. Y ello proporciona asi una mayor ganancia al grupo
de grandes bancos prestamistas del Estado, que utilizan una gran
proporcion de sus fondos para hacer negocios con el Sector Publico; fondos
que se restan al destino de credito productivo y que explican en parte el
hecho que el Sector Bancario este hoy a la cabeza de los niveles de
rentabilidad de la Economia Argentina gracias a la absorcion de esos
capitales ociosos y al gsubsidioh de las altas tasas de interes que paga
el Estado.
e) A los efectos del calculo de Reservas Netas el BCRA no considera su Pasivo
por los Depositos en Moneda Extranjera . 6.700 MD . pese a que tambien
estan directamente respaldados por las Reservas Internacionales.
f) Otro problema inherente a las Reservas Netas es que una parte de las
Reservas . que se computan logicamente en el Activo del BCRA . habrian
sido prestadas por otros Bancos Centrales, y figurarian en el Pasivo por
22.300 M$ (5.100 MD), bajo el rubro Otros Pasivos.
g) Los Titulos Publicos en cartera del BCRA (134.900 M$ ß 31.000 MD),
constituidos fundamentalmente por Letras Intransferibles a 10 anos de
plazo dadas por la Tesoreria en contraprestacion al uso de Reservas para
pago de Deuda Externa, no tienen capacidad de pago demostrada y bajan por
ende la calidad de sus Activos.
h) La misma vulnerabilidad se presenta en relacion al fuerte aumento de los
Adelantos Transitorios al Tesoro (66.400 M$ ß 15.300 MD), que se
encuentran ya al tope de lo permitido por el Articulo 20 de la Carta
Organica del BCRA.
i) Pero el nudo de la cuestion que desequilibra el estado financiero del BCRA
reside en la politica gubernamental de pago de Deuda Externa con Reservas
Internacionales, inaugurada con el abono privilegiado de los 9.530 MD al
FMI . una Deuda Ilegitima, contraida precisamente con el Organismo
Internacional a quien el Gobierno Kirchner denuncia como fautor del
programa neoliberal de la decada menemista del L90 . y continuada luego,
hasta la fecha, con el mismo tipo de pagos al Banco Mundial, al BID y,
sobre todo, a Acreedores Privados externos (lo que no esta autorizado por
la Ley 23.928).
j) El Articulo 5 de la Carta Organica del BCRA . Ley 24.144 . define que las
Reservas de Libre Disponibilidad (RLD) son las que exceden la cobertura de
la Base Monetaria. En funcion de este argumento el gobierno Kirchner ha
venido utilizando en gran escala estas RLD para pagar Deuda Externa, cosa
que se hace a traves del llamado Fondo del Desendeudamiento Argentino
(creado por Decreto 298/10). Segun la forma de calculo establecida por la
Ley 23.928, sin embargo, el Banco Central ya no dispone de RLD puesto que
el stock de Reservas es actualmente menor a la cobertura de la Base
Monetaria. En consecuencia, el Poder Ejecutivo se encuentra hoy legalmente
impedido de cumplir con el Presupuesto 2012, que en su articulo 43 le
permite usar este ano 5.674 MD de esas RLD para pagar mas Deuda Externa.
6
k) Otra cuestion central esta dada por el mantenimiento o no del regimen de
Convertibilidad de la Ley 23.928 que . como tambien lo hemos senalado en
trabajos anteriores . no ha sido derogado en su principio de libre
conversion del Peso en Moneda Extranjera sino que solo ha modificado el
mecanismo de fijacion de paridad: antes, fijo 1:1, y actualmente semi-fijo
(hoy 4.37 $/US$), via intervenciones del BCRA en el Mercado de Cambios.
l) Desde la Crisis de Deuda del 2001 la macro-devaluacion del Peso permitio
un Tipo de Cambio gcompetitivoh por Dolar Alto. Pero este efecto se fue
diluyendo con el tiempo, sobre todo por aumento de la Inflacion interna
que fue corroyendo el Tipo de Cambio Real y provocando consecuentemente
una apreciacion real del Peso, con sus logicas derivaciones en materia de
Comercio Exterior y estimulo factico a las Importaciones.
m) Pero la Administracion Kirchner sostiene este tipo de cambio retrasado
porque el mismo constituye en la practica un pre-requisito de su capacidad
de pago en divisas, dado que de esta manera nuestro pais puede abonar mas
servicios de la Deuda Externa con los pesos que se obtienen por
Recaudacion Fiscal, o directamente por emision del BCRA (impresion de
billetes que luego se rescata . como hemos dicho . con Deuda Cuasi-Fiscal,
via Lebac/Nobac, que generan pago de mas intereses).
n) Para frenar las diversas formas de corrida hacia el dolar, el BCRA convive
y contribuye al aumento de las Tasas de Interes del Mercado . Activas y
Pasivas . lo que conlleva una medida de ajuste tipicamente recesiva que
perjudica tambien (lo mismo que el retraso cambiario) a la Economia
Productiva en general.6
o) Este aumento de las Tasas de Interes . como no puede ser de otro modo .
aumenta el estimulo a la entrada de Capitales Financieros o especulativos
que aprovechan el diferencial de tasas locales e internacionales al amparo
de una suerte de nuevo gseguro de cambioh o gtablitah devaluatoria que les
permite a estos capitales entrar y salir con poca variacion de precios o
simplemente con riesgo calculado.
p) Tal ingreso de Capitales Financieros . cualquiera sea la forma bajo la que
lo hagan . contribuye a su vez a la apreciacion ulterior del Peso y esto
retro-alimenta la presion a la baja del Dolar y al aumento de las Tasas de
Interes, mas alla de los altibajos de coyuntura.
q) Todo este proceso, pese a sus logicas vinculaciones, es paralelo a la Fuga
de Capitales por un lado y a la eficacia relativa de las restricciones a
la operatoria cambiaria y bursatil de los fondos especulativos
extranjeros.
r) Por ultimo, y como corolario de lo dicho, esta el peligro . siempre
presente - de la reedicion del clasico cuadro recesivo por interrelacion
entre Tasas de Interes altas y Tipo de Cambio Real bajo, proceso que se da
hoy agravado en la Argentina en el marco del nuevo fenomeno de Inflacion
con Retraso Cambiario.
Hasta aqui las principales observaciones y comentarios acerca de los aspectos
especificamente financieros del cuadro de situacion y de las medidas de Ajuste
Fiscal adoptadas por el gobierno Kirchner hasta la fecha.
En su Mensaje al Congreso del 1.3 la presidenta Cristina Fernandez anuncio,
entre otras cosas, un Proyecto de Ley del Poder Ejecutivo que modifica la Carta
Organica del BCRA . Ley 24.144 . para posibilitar mayores prestamos del Banco al
Tesoro y que simultaneamente deroga los articulos 4 y 5 de la Ley de
Convertibilidad 23.928 para despegar las Reservas Internacionales del respaldo a
7
la Base Monetaria y poder aumentar asi los prestamos de divisas a la
Administracion Central.
Ambas medidas permitirian entonces al Gobierno disponer de mas recursos cuasifiscales
del BCRA para incrementar sensiblemente sus pagos de la Deuda Publica
Externa por todo concepto (Intereses, Capital, Cupones ligados al PBI, etc.).
Pero dado lo reciente de estas novedades y el tiempo necesario para analizarlas,
las mismas seran motivo seguramente de otro trabajo del autor.
EN CONCLUSION:
Deciamos al principio de este trabajo que la finalidad de todo Plan de Ajuste es
mejorar las Cuentas Fiscales frente al desequilibrio provocado por problemas
graves en las finanzas del Estado, como es en el caso argentino el problema de
la Deuda Publica.
Este desequilibrio tiene causas centrales . los Servicios de la Deuda . y
normalmente los gobiernos, como pasa con la actual, atacan este problema a
traves de medidas que buscan aumentar los ingresos tributarios y disminuir los
gastos operativos, sin incluir logicamente dentro de estos ultimos ninguna
reduccion de pago de Intereses ni disminucion de los niveles de Endeudamiento.
El hecho que todas las medidas que se adoptan atacan rubros del Gasto Primario
y/o mejoras en los Ingresos Fiscales, y que paralelamente se disponen medidas
monetarias, cambiarias y financieras que contribuyen todas ellas a posibilitar
aumentos en el cumplimiento de la Deuda Publica a costa de acciones en otros
campos esta mostrando a las claras cual es la causa basica y cual el objetivo
central al Ajuste.
La causa estructural del desequilibrio fiscal argentino es el problema de la
Deuda Publica y la actual Administracion (igual que todas las que la precedieron
desde la epoca del Proceso Militar hasta nuestros dias7) privilegia el pago de
los Servicios de esta deuda a traves de medidas de Ajuste Fiscal . abiertas o
encubiertas, ortodoxas o heterodoxas, pero medidas de ajuste al fin . que buscan
lograr el aumento del Superavit Primario para cubrir el incremento progresivo de
los servicios de la Deuda, por Intereses y por Capital.
Como el pago de estos servicios es el factor determinante del actual Resultado
Financiero negativo del Presupuesto, las medidas de ajuste . economicas y
financieras . tratan asi de contener parcialmente el Deficit Fiscal producido
por la Deuda Publica.-
Buenos Aires, 3.3.2012.
___________________________________________________________
Otros trabajos recientes del autor:
Los pagos de la Deuda Publica Argentina (6.2.12).
Deuda Publica y Deficit Fiscal 2011 (30.1.12).
La Deuda Publica y el Presupuesto 2012 que aprobo el Congreso (26.12.11).
Deuda Publica y Discurso Presidencial (12.12.11).
Deuda Publica y Elecciones 2011 (7.10.11).
Deuda Publica y Presupuesto 2012 (22.9.11).
La Deuda Publica no Registrada (31.7.11).
El aumento de la Deuda Publica 2011 (4.7.11).
8
Las vulnerabilidades del Banco Central (11.6.11).
El lavado de la Deuda Publica (7.6.11).
Un debilitamiento del Banco Central? (11.5.2011).
1 Todo plan de ajuste fiscal utiliza logicamente medidas clasicas conducentes
a un aumento de los Recursos, una baja en los Gastos Publicos o ambas cosas a la
vez; aunque hay diversas vias o combinaciones para llegar al mismo fin.
2 Las abreviaturas M$/MD identifican Millones de Pesos/Dolares respectivamente.
Las cifras se expresan siempre con redondeo, de modo que puede haber minimas
diferencias entre totales y sumatoria de terminos.
3 Hay Errores/Omisiones por 1.100 MD (-) en 2010 y 1.200 MD (-) en el acumulado
de 2011 hasta el 30.9.
4 Por razones de simplificacion omitimos aqui entrar en los numeros mas
completos con el agregado de la Disminucion de Inversion Financiera (11.900 M$,
dentro de las Fuentes de Financiamiento) y de la Inversion Financiera (64.900
M$, en el campo de las Aplicaciones).
5 Estas cifras, como decimos, se refieren solamente a Vencimientos y
Amortizaciones de Capital; no incluyen los Intereses a Pagar este ano . por
45.000 M$ (equivalentes a 10.200 MD) . que estan incluidos dentro del Gasto
Publico Corriente.
De la misma manera, no se incluye aqui el problema de la Deuda no Registrada por
conceptos de Capitalizacion de Intereses (Anatocismo), Indexacion de la Deuda en
Pesos que se ajusta por Inflacion (Coeficiente CER, que replica el IPC) y pago
de Cupones ligados al PBI.
6 Frente a este hecho, el aliento oficial al Consumo por un lado y la suba de
las Tasas de Interes por otro es como apretar el acelerador y el freno al mismo
tiempo.
7 Salvo la efimera presidencia de Rodriguez Saa.
No hay comentarios:
Publicar un comentario